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提要：如何征收房地產(chǎn)稅主要涉及四個方面：征收范圍、稅率標(biāo)準、計稅基準、減免征范圍。關(guān)于稅率標(biāo)準和減免范圍，預(yù)計按照“充分授權(quán)、分步推進”的原則，授權(quán)各地方政府根據(jù)各自的實際情況制定。從國際經(jīng)驗看，在具體稅制設(shè)計時需要注意以下兩個問題。

　　來源：中國證券報

　　如何征收房地產(chǎn)稅主要涉及四個方面：征收范圍、稅率標(biāo)準、計稅基準、減免征范圍。關(guān)于稅率標(biāo)準和減免范圍，預(yù)計按照“充分授權(quán)、分步推進”的原則，授權(quán)各地方政府根據(jù)各自的實際情況制定。從國際經(jīng)驗看，在具體稅制設(shè)計時需要注意以下兩個問題。

　　一是稅率標(biāo)準設(shè)置和減免范圍需要兼顧稅收籌集和民生保障。房地產(chǎn)稅主要作用是調(diào)節(jié)收入分配、籌集財政收入，并有助于逐步形成房地產(chǎn)市場的長期調(diào)控機制。

　　就籌集財政收入的功能來說，1994年分稅制改革后，地方政府財政支出缺口增加，在房地產(chǎn)市場持續(xù)高速發(fā)展的背景下，土地出讓成為彌補缺口的重要的收入來源。據(jù)中國指數(shù)研究院最新公布的《2017年全國300城市土地交易報告》數(shù)據(jù)顯示，2017年土地出讓總金額為40632萬億元，同比增長38%。土地出讓金收入占財政收入的比重約40%，其中江西、重慶(樓盤)、江蘇和安徽的占比甚至超過60%。隨著城市的建設(shè)發(fā)展，新增土地規(guī)模會逐步受到控制，拆遷成本的上升也使得地方政府從土地出讓中獲得的收益比重會趨于下降；在房地產(chǎn)增量市場發(fā)展增速放緩的同時，土地出讓增速趨勢亦逐漸放緩，部分地區(qū)重點依賴土地財政支撐地方財政支出的模式不可持續(xù)。

　　同時，在防范化解金融風(fēng)險，地方債務(wù)整頓和監(jiān)管力度趨嚴的政策背景下，如何避免地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面大量投入，而導(dǎo)致的債務(wù)償付危機，增加地方財政收入，是目前地方政府需要解決的現(xiàn)實問題。按照國際慣例，房地產(chǎn)稅作為地方稅來源，主要用于滿足地方政府提供公共服務(wù)的開支，如教育、醫(yī)療和社保等，受益的主體和納稅主體高度一致，因此，征收房地產(chǎn)稅是自然的選擇。

　　從國際上來看，美日等國的房地產(chǎn)稅是基層地方政府的主要稅收來源，用于居民所在區(qū)域的教育及公共服務(wù)的支出，體現(xiàn)了房地產(chǎn)稅的公益性。2015年，美國房地產(chǎn)稅占地方政府稅收72.1%，是第一大稅收來源；而日本房地產(chǎn)稅占市町村級稅收近40%，是地方稅收的第二大來源。

　　對我國來說，在房地產(chǎn)存量市場越來越大的現(xiàn)實條件下，通過征收房地產(chǎn)稅，可以促使地方政府有一個穩(wěn)定和持續(xù)的財政收入來源，以糾正這些年來各地政府過度依賴土地財政的情況。

　　另外，根據(jù)國際經(jīng)驗，在所有國家的房地產(chǎn)稅制度安排里面，都有一些稅收優(yōu)惠。如制訂一定的扣除標(biāo)準，或者是對一些困難的家庭、低收入家庭、特殊困難群體給予一定的稅收減免等。對于我國來說，從房屋具有的基本的安居保障功能出發(fā)，在稅制設(shè)計環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)中國經(jīng)濟社會階段性發(fā)展?fàn)顩r，允許扣除一定的減免標(biāo)準(免稅額)，這種免征標(biāo)準盡可能惠及廣大的民眾群體，減輕他們的額外負擔(dān)。

　　但是，若按照現(xiàn)有上海(樓盤)、重慶試點方案中確定較高的免征額，則實際上是達不到構(gòu)建房地產(chǎn)市場長效機制、拓展地方稅源的效果的。2016年上海房地產(chǎn)稅收入為171億元，僅占上海稅收收入總額5626.9億元的3%，重慶房地產(chǎn)稅收入為56.88億元，占本級財政稅收收入1438.4億元的4%。與此同時，2016年上海土地出讓收入高達1578億元，重慶為705億元。根據(jù)兩個城市的試點統(tǒng)計數(shù)據(jù)，房地產(chǎn)稅相對土地出讓收入顯然明顯偏低。

　　綜上，稅率標(biāo)準設(shè)置和減免范圍需要平衡好稅收籌集和民生保障兩個目標(biāo)，在盡量減輕居民額外負擔(dān)的同時，也要逐步促使房地產(chǎn)稅實現(xiàn)稅收籌集的功能。

　　二是方案設(shè)計要避免實際操作中的套利行為。房地產(chǎn)稅是在房屋保有環(huán)節(jié)進行征稅。由于稅收的剛性特征，它可以在滿足人們安居合理需求的同時，通過增加房屋持有成本的方式抑制投資與投機需求，以及調(diào)節(jié)收入分配的功能。從供給端來說，可以提升房屋實際的安居使用效率，降低僅只是為了獲取房屋的資本增值所可能發(fā)生的空置率，從而提升全社會的資源配置效率。但如果方案設(shè)計不周，則可能適得其反。

　　一個重要方面是，在具體征收方案設(shè)計時，需要盡量避免實際操作中的套利行為和扭曲現(xiàn)象。一種普遍的免征觀點是，對持有首套住房的安居性住房免稅，以體現(xiàn)房產(chǎn)稅的安居保障功能；對超過一定面積的住房進行累進征收，以體現(xiàn)多占用資源多納稅的收入與財富分配調(diào)節(jié)功能。然而，如果采用首套免征方案，則可能導(dǎo)致“假離婚”行為明顯上升，也可能出現(xiàn)部分群體通過房屋置換規(guī)避納稅義務(wù)，導(dǎo)致大戶型受到追捧，形成價格的“剪刀差”。如果采用人均面積減免，則將掩蓋實質(zhì)上的不公平，因為面積上同質(zhì)的住房可能存在較大的價值差異，而價值才是住戶更加關(guān)心的變量。就中心城市而言，中心豪華住宅樓與郊區(qū)一般住宅單價差異相當(dāng)大，同等的面積減免而不考慮市場價格可能會加劇財富分配不均的狀況，這一點與房地產(chǎn)稅的預(yù)期功能定位是相悖的。

　　相關(guān)配套措施問題

　　盡管此前上海、重慶推出了房產(chǎn)稅試點，但其方案并沒有對現(xiàn)有房地產(chǎn)稅收體系進行任何變動。與之形成對照，從整個房地產(chǎn)稅體系看，當(dāng)前的房地產(chǎn)稅并不是在現(xiàn)有稅收體系的基礎(chǔ)上推出的新稅種，而是對現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制以及有關(guān)的收費體系的再設(shè)計，因此房地產(chǎn)稅的推出，伴隨著現(xiàn)有房地產(chǎn)稅的梳理和歸并、以及合理化調(diào)整的過程。同時由于房地產(chǎn)稅的稅基確定復(fù)雜，需要建立完備的稅收征管模式，這樣才能夠使房地產(chǎn)稅征得到、征得公平。

　　一是現(xiàn)有房地產(chǎn)稅的梳理和歸并是推出房地產(chǎn)稅的前提。目前我國房地產(chǎn)稅主要在土地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)征收。主要稅費包括契稅、增值稅和企業(yè)/個人所得稅。在土地開發(fā)中，地方政府的主要收入來自企業(yè)繳納的土地出讓金(計入地方政府性基金收入)、土地增值稅和企業(yè)所得稅。存量房方面，由于目前房地產(chǎn)稅沒有全面實施，稅費主要集中在交易環(huán)節(jié)。目前交易環(huán)節(jié)稅費主要包括增值稅及附加、契稅和個人所得稅。除此之外，還有附加在土地上的各種各樣數(shù)不清名目的一些費用，都和房地產(chǎn)稅有關(guān)。

　　2003年，國家有關(guān)部門一度提出城鎮(zhèn)建設(shè)稅費的改革方案，明確了對不動產(chǎn)征收物業(yè)稅的改革思路，擬將現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地增值稅以及土地出讓金等稅費合并，轉(zhuǎn)化為房產(chǎn)保有階段統(tǒng)一收取的物業(yè)稅。但是鑒于物業(yè)稅的開征所牽涉的各方利益難以平衡，因而遲遲未有開征。

　　新推出的房地產(chǎn)稅需要首先對現(xiàn)行稅費體制中的稅費項目進行歸并和調(diào)整，以求更合理地反映房地產(chǎn)市場的稅收結(jié)構(gòu)。

　　二是與房地產(chǎn)稅征管相關(guān)的“基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè)需要同步推進。房地產(chǎn)稅推出同時需要相關(guān)的配套改革和建設(shè)。從國際經(jīng)驗看，目前已經(jīng)開征房地產(chǎn)稅的國家基本都有一套相對完整、專業(yè)的不動產(chǎn)登記，或是配備強大的評估團隊。我國推出房地產(chǎn)稅前，也需要做好相關(guān)的“基礎(chǔ)設(shè)施”的建設(shè)。

　　首先，房地產(chǎn)稅立法涉及房地產(chǎn)權(quán)屬登記的征信體系建設(shè)問題。必須建立起全國范圍內(nèi)的、全覆蓋的居民(個人、家庭與單位)全面、清晰、準確、可核查的房屋產(chǎn)權(quán)登記的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。

　　其次，由于歷史遺留原因，現(xiàn)存房改房、福利房、小產(chǎn)權(quán)房、經(jīng)濟適用房、集資房、兩限房等不同類型的房屋，產(chǎn)權(quán)性質(zhì)差別太大，需要統(tǒng)一界定。

　　第三，需要完成修訂《稅收征管法》，為依法治稅提供依據(jù)。迄今為止，中國的稅收主要是針對法人進行征收，即便是個人所得稅，也主要是通過單位財務(wù)部門代扣代繳，如果讓稅務(wù)局直接面對居民個人征收房地產(chǎn)稅，從起步階段看估計難度較大，如何有效地征收需要制定可行的辦法。

　　另外，政策落地后要建立房地產(chǎn)稅監(jiān)督機構(gòu)，建立納稅申辯制度，納稅人有途徑提出異議和申訴。以上這些工作都需要付出不少的人力成本、時間成本，需要充分做好相關(guān)準備工作。

　　值得注意的是，在房地產(chǎn)稅推出后，地方政府立法、司法與執(zhí)法層面的理念、水平、能力、手段等方面的因素將是決定房地產(chǎn)稅能否公平、公正地制定和執(zhí)行，以及房地產(chǎn)稅立法目標(biāo)最終能否實現(xiàn)的重要因素。

　　推出程序和時間問題

　　“立法先行”是房地產(chǎn)稅推出的前提，另外，根據(jù)“充分授權(quán)、分步推進”的原則，在房地產(chǎn)稅法出臺后，具體實施細則的制訂和實施時間的選擇將交由地方政府執(zhí)行。

　　一是按照“依法治國”、“稅收法定”的指導(dǎo)方針推進房地產(chǎn)稅立法。當(dāng)前房地產(chǎn)稅是根據(jù)國務(wù)院的暫行條例來進行征收的，擬推出的房地產(chǎn)稅作為一個“新內(nèi)涵”的稅種，其推出需要履行立法程序，而立法需要遵循法律的穩(wěn)定性、連續(xù)性與廢、改、立相結(jié)合的原則，在修改、補充或制定新的房地產(chǎn)稅法時，應(yīng)保持與原有稅法的承續(xù)關(guān)系，即將在原有稅法的基礎(chǔ)上，結(jié)合新的實踐經(jīng)驗，修改、補充原有的稅法和制定新的稅法。

　　二是按照分城施策、循序漸進的原則選擇推出時機。立法后的實施由地方政府結(jié)合實際情況具體實施，并且全面落地也將有一個循序漸進的過程。

　　房地產(chǎn)稅推出后對經(jīng)濟帶來的影響，是地方政府制定實施細則和選擇推出時機的重要考量因素。房地產(chǎn)稅是在房屋保有環(huán)節(jié)進行征稅，由于稅收的剛性特征，它首先可以通過增加房屋持有成本的方式抑制投資與投機需求，以此減少市場的總需求。一二線城市和三四線城市的房價相差很大，市場的供需矛盾也相差很大。這就要求地方政府在“充分授權(quán)”下，在房地產(chǎn)稅法基本框架下，根據(jù)推出房地產(chǎn)稅對當(dāng)?shù)胤績r帶來的影響，對土地出讓金收入的影響，以及銀行壞賬及營商環(huán)境的影響，相機推出。

　　反觀當(dāng)前的進展，目前房地產(chǎn)稅立法正處在第一步起草階段。環(huán)保稅從向國務(wù)院提交草案至人大常委會表決通過歷經(jīng)兩年以上時間，至正式施行超過三年。參考環(huán)保稅立法程序，房地產(chǎn)稅立法至少還有關(guān)鍵兩步要走，即全國人大(常委)審議和表決通過階段，另外立法完成至正式實施中間仍有一段銜接期，預(yù)計房地產(chǎn)稅正式實施還需要一段時間。

　　因此，推出房地產(chǎn)稅是加快建立現(xiàn)代財政制度、理順中央和地方財政關(guān)系、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的重要舉措，在當(dāng)前的環(huán)境下可以說是大勢所趨，同時這一舉措又和廣大人民的利益切身相關(guān)。為此，既要進行宏觀層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，促進社會公平，又要做好相關(guān)配套措施，才能切實落到實處。

　　近年來，在建立房地產(chǎn)調(diào)控長效機制的討論中，房地產(chǎn)稅征收一直是廣受關(guān)注的話題，概括來看，爭議主要集中在三個方面：一是合法性的問題，二是必要性問題，三是如何征收的問題。2018年以來，相關(guān)問題陸續(xù)定調(diào)。

　　房地產(chǎn)稅作為一個新稅種，如何征收，何時征收，都直接關(guān)系到廣大公眾的切身利益。對于政策制定者來說，一個新稅種的推出或者舊稅種擴大范圍，理應(yīng)當(dāng)綜合平衡財政收入和支出的關(guān)系，進行宏觀層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，以促進社會公平。基于上述考慮，筆者將對如何征收房地產(chǎn)稅這一問題進行探討。