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原標(biāo)題：新型城鎮(zhèn)化：啟動未來20年新發(fā)展馬達(dá)

本報記者定軍

特約記者孫穆田北京報道

是回西部老家還是去沿海地區(qū)？

今年22歲，即將在2014年6月畢業(yè)的西昌學(xué)院大四學(xué)生吳學(xué)婭選擇不大。作為食品專業(yè)的學(xué)生，她在去年已在長三角的地級市浙江寧波實習(xí)了好幾個月。當(dāng)時每月管吃管住后工資還有約3000元。

現(xiàn)在畢業(yè)后，過去的公司打來電話，希望她盡早前去江蘇省蘇州市新的店鋪上班，她覺得春節(jié)后就該啟程了。

原因是盡管她自己老家是四川達(dá)州達(dá)縣河市鎮(zhèn)百花村，且她仍是農(nóng)村戶口，但是她不認(rèn)為在縣城有多大作為，“縣里的食品廠太少，工作機(jī)會幾乎沒有，我學(xué)食品科學(xué)與工程專業(yè)的，還是要到沿海去。”12月13日，她對記者說。

吳學(xué)婭的選擇，與數(shù)千里之外的一場會議緊密相關(guān)。

從2013年12月10日-13日開始，北京京西賓館開始了一年一度的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，近期全國城鎮(zhèn)化會議有望召開，預(yù)備為未來中國20年尋找新的動力。

此前十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》），已經(jīng)提出完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，即堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。

12月3日的中央政治局會議則提出2014年要發(fā)展新型城鎮(zhèn)化道路，出臺實施國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，落實和完善區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和政策。

到2011年為止，中國改革開放30多年的年均經(jīng)濟(jì)增速高達(dá)10%左右。但是從2012年以來，中國連續(xù)兩年的經(jīng)濟(jì)增速只有7.6%-7.7%左右，大大低于過去30多年的平均增速。

外界普遍認(rèn)為若實施新型城鎮(zhèn)化道路，即推進(jìn)農(nóng)民工和農(nóng)民轉(zhuǎn)入城市，變?yōu)槌鞘惺忻�，則不僅僅能促進(jìn)消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)快速增長，也會促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口比重下降。2012年末，中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到52.57%，比上年末提高1.30個百分點。

根據(jù)中國社科院判斷，未來20年中國城鎮(zhèn)人口比重會達(dá)到70%以上甚至更高。有測算認(rèn)為，城鎮(zhèn)人口每增加1個百分點，全國居民消費(fèi)總需求將增加1.2個百分點，直接拉動國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長0.4個百分點。

中國社科院農(nóng)村所宏觀室副主任李國祥在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪時指出，農(nóng)民工市民化，將是未來中國經(jīng)濟(jì)增長的最大動力和潛力所在。但是需要防范一個傾向，即不能為了盲目提高城鎮(zhèn)化水平，也不能唯GDP至上。“新型城鎮(zhèn)化需要講究質(zhì)量，不能盲目追求速度。”他說。

根據(jù)《決定》，下一步要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。即堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

中國社科院副所長李雪松告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，所謂新型城鎮(zhèn)化，核心是實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，而過去主要是土地城鎮(zhèn)化，即城市規(guī)模擴(kuò)張的速度，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人的城鎮(zhèn)化速度。“很多農(nóng)民工住在城市，并未享受市民待遇。”他說。

根據(jù)了解，過去城市面積快速擴(kuò)張，大量的農(nóng)村用地轉(zhuǎn)為城市用地，但城市人口沒有同步增長。比如數(shù)據(jù)顯示，從2001年-2007年，我國地級以上城市市轄區(qū)建成區(qū)面積平均增長70.1%，但是市轄區(qū)中人口增長只有30%。

有意思的是，即使在目前中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到52.57%，很多屬于“偽城市居民”。比如2億農(nóng)民工，并未享受到城市養(yǎng)老、醫(yī)療、子女入學(xué)、住房保障等待遇，因此，這些人只是住在城里超過6個月，為常住人口，并未成為真正的城市居民。

而新型城鎮(zhèn)化，則是除了要將已有的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城市居民后，農(nóng)村居民還有數(shù)億人需要轉(zhuǎn)移到城市，成為新的居民，實現(xiàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民的華麗轉(zhuǎn)身。

國家發(fā)改委國土所所長肖金成告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，中國過去幾十年一直在惠農(nóng)，但是農(nóng)業(yè)發(fā)展不起來，核心還是農(nóng)村人口太多。比如2億農(nóng)民轉(zhuǎn)移出來后，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量沒有下降。

以后在轉(zhuǎn)移數(shù)億農(nóng)民后，農(nóng)村人均土地多了，農(nóng)民收入會增加，而農(nóng)村居民已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城市變?yōu)槭忻窈�，其消費(fèi)比農(nóng)村要多得多。

比如農(nóng)村消費(fèi)主要是蓋房子和節(jié)日消費(fèi)，特別是喝酒，但是到了城市有服裝、文化以及工業(yè)消費(fèi)品的消費(fèi)。“城市居民的消費(fèi)是農(nóng)民居民的3倍，農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城市居民，有利于促進(jìn)消費(fèi)的增長。”他說。

中國社科院城市所的城鎮(zhèn)化報告認(rèn)為，預(yù)計到2030年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到68%左右，2020年之前全國大約有3億，2030年之前大約有3.9億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要實現(xiàn)市民化。

具體而言，截止到2012年，全國需要市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存量大約為1.9億人。從增量來看，2020年前全國城鎮(zhèn)新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將達(dá)到近1.1億，2030年前將達(dá)到2億以上。

有測算認(rèn)為，城鎮(zhèn)人口每增加1個百分點，全國居民消費(fèi)總需求將增加1.2個百分點，直接拉動國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長0.4個百分點。而目前全國實際城鎮(zhèn)化水平，只有30%左右（享受城市社保等待遇的居民所占比重），如到2030年達(dá)到70%以上的比重，每年還有1-2個百分點的增長空間，而這會拉動經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長。

中國社科院甚至分析稱，我國中西部地區(qū)城市化率每提高1個百分點，可以拉動GDP增長1個百分點，每建設(shè)1平方公里的市政設(shè)施，可以拉動投資1.5億元，每增加1個城市人口，可以拉動消費(fèi)2.5萬。

小城市的發(fā)展困局

不過，盡管新型城鎮(zhèn)化提出農(nóng)民工要市民化，農(nóng)民工去哪，是一個最大的問題。

根據(jù)中國社科院的《中國新型城鎮(zhèn)化道路的選擇》報告，中國過去城市人口比重增加主要在大城市。

全國近5年新增城市人口36%是100萬人口以上的大城市吸納的。另外建制鎮(zhèn)吸納了47%，50萬-100萬人口的大城市，和小于50萬人口的中小城市，分別吸納了8%、9%。

小城市人口數(shù)量比重在下降。比如20萬人口以下的小城市數(shù)量，從2000年的353個，減少到2010年的258個。吸納人口比重從18.52％，下降到2010年的10.31%。

導(dǎo)致如此的原因是，小城市并沒有很好的就業(yè)機(jī)會和發(fā)展空間。而大城市盡管規(guī)模膨脹，但是就業(yè)機(jī)會較多。

為此，多年以來，國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑是，要求控制大城市發(fā)展規(guī)模，加快發(fā)展中小城市。十八屆三中全會的文件仍維持類似的意見，只是提法有些變化。

《決定》提出，要推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。

具體而言，要創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。

而這種新型城鎮(zhèn)化，能否將農(nóng)民工市民化落地到中小城市，仍存在疑慮。

目前中國特大城市的人口標(biāo)準(zhǔn)是100萬-200萬；中、小城市的人口標(biāo)準(zhǔn)分別是20萬-50萬，20萬以下。四川達(dá)州目前城市未達(dá)到特大城市的標(biāo)準(zhǔn)，其規(guī)劃是2015年實現(xiàn)城市人口100萬。不過，盡管該城市人口為78萬，已經(jīng)是大城市，其城鎮(zhèn)化率是36.1%，比全國水平低10多個百分點。

不過，迄今戶口仍放在四川達(dá)州達(dá)縣河市鎮(zhèn)百花村，吳學(xué)婭認(rèn)為，要發(fā)展的話還是要去大城市，因為像寧波就是一般的餐飲服務(wù)員月收入也有3000元左右，管吃管住。在達(dá)州則餐飲服務(wù)員難有這么高的收入。自己學(xué)的是食品專業(yè)，達(dá)州這樣的廠很少。“所以要發(fā)展還得到沿海更大的城市去。”她說。

肖金成則認(rèn)為，小城市沒有產(chǎn)業(yè)，所以沒人愿意去，以后應(yīng)該通過國家轉(zhuǎn)移支付的政策傾斜，促進(jìn)中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，此外，國家應(yīng)該對大城市不同區(qū)域?qū)嵤┎煌牡刈猓瑢⒁恍└郊又瞪缘偷漠a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到中小城市。

“小城市有就業(yè)崗位了，地方消費(fèi)水平低，更容易生活下去，農(nóng)民工會愿意去。”肖金成認(rèn)為這是唯一的有效辦法。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者了解到，很多地方盡管有工作崗位，也不一定有人愿意去。

比如北京一位馬上就要畢業(yè)的一位大四學(xué)生，雖然已經(jīng)拿到了蘭州鐵路部門的offer，每月的待遇也在四千多，五年到十年會分到住房，但他傾向于北京。

“不想去那邊的原因是怕會喪失斗志，”他認(rèn)為，“蘭州工作的保障很好，但是只是干一般維護(hù)性的工作，沒有什么難度，也不會有什么更深入的發(fā)展，太安逸了。”

目前他將要接受北京一家公司的最后一次面試，盡管起薪一般在3500-4000，但是發(fā)展空間會很大，在五年內(nèi)他的目標(biāo)是能達(dá)到月薪五萬。

而他在京的工作沒有戶口和住房保障，但發(fā)展的機(jī)會更多，空間更大。除非萬不得已，不會考慮到蘭州去繼續(xù)發(fā)展。

地方城市定位面臨大考

而隨著國家召開城鎮(zhèn)化會議，并發(fā)布新的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃后，各地的城市定位、級別，以及在全國和本地區(qū)的規(guī)劃目標(biāo)，將面臨新的修改。而各地新確定的城市發(fā)展目標(biāo)，能否實現(xiàn)，存在懸念。

根據(jù)《中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，國家將推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。

同時將完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。對吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。

目前各地都已經(jīng)和正在編制新的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，各地的規(guī)劃已經(jīng)提出了不少新的城市群的發(fā)展目標(biāo)。同時縣改市也在加快。

比如各地提出的省會城市群是重大的看點。

比如貴州省省委學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神的決定分別指出，充分發(fā)揮貴陽市的“火車頭”、“發(fā)動機(jī)”作用，以貴安新區(qū)建設(shè)為重點，推進(jìn)貴陽-安順一體化發(fā)展，加快培育發(fā)展黔中城市群，培育區(qū)域性中心城市。

福建省委提出，支持福州閩江口金三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建福州大都市區(qū)。

甘肅省委提出，發(fā)揮蘭州中心城市輻射帶動作用，打造敦煌國際文化旅游名城，搭建國際文化交流與合作平臺。

此前《海南省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化實施綱要》，提出了構(gòu)建瓊北�？诮�(jīng)濟(jì)圈和瓊南三亞旅游圈的構(gòu)想。山東也提出了發(fā)展省會濟(jì)南城市群的構(gòu)想。

上述省會城市群，暫時并未納入到國家十二五規(guī)劃的城市群。不過在國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃出臺后，各省的一些城市群規(guī)劃，可能需要重新定位。

肖金成則認(rèn)為，這些地方提出的城市群需要考慮到底能否促進(jìn)當(dāng)?shù)貐^(qū)域的發(fā)展，如果只是劃定，可能意義不大。難以得到承認(rèn)。“很多城市之間距離很遠(yuǎn)，各是各的事。”

12月13日閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，2014年要積極促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。要繼續(xù)深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，完善并創(chuàng)新區(qū)域政策，重視跨區(qū)域、次區(qū)域規(guī)劃。

湖北省社科院副院長秦尊文認(rèn)為，隨著國家編制新的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，一些地方城市會獲得新的發(fā)展空間。比如新的國家城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，面臨將中部城市群升格為與長三角、珠三角、京津冀城市群同等級別的可能。同時像重慶到利川的客運(yùn)專線年底通車，恩施等地融入成渝城市群會加快。

但是他也認(rèn)為，目前各地的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，提出的赫赫的大城市和超大城市目標(biāo)，如果城市標(biāo)準(zhǔn)修改，可能面臨失效。

比如之前湖北城鎮(zhèn)化規(guī)劃將宜昌和襄陽設(shè)定為特大城市。湖南規(guī)劃到2015年，全省建成特大城市6個，即長沙、衡陽、株洲、湘潭、岳陽、常德。江西規(guī)劃是，到2015年，全省除鷹潭一個城市之外，其他10個設(shè)區(qū)市全部進(jìn)入大城市或特大城市行列。

不過，由于國家可能將新的特大城市標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為500萬到1000萬，比原先的100-200萬主城區(qū)人口規(guī)模大為增加，則可能整個山東、湖南、江西都沒有一個特大城市。

秦尊文指出，以后中部城市群也會對具體的所轄的城市范圍進(jìn)行說明。“同時如果國家重新設(shè)定城市標(biāo)準(zhǔn)，武漢也可能會重新定位。武漢可以為超大城市。”他說。

目前國家研究新的城市人口標(biāo)準(zhǔn)。比如1000萬人口以上，可能被設(shè)定為超大城市，這比過去200萬以上的人口規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)大大提高。而根據(jù)秦尊文的說法，武漢全部人口已經(jīng)在1000萬左右，與廣州類似，這樣武漢可能會和北京、上海、廣州一樣，成為全國超級大型城市。